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        区检察院关于提起公益诉讼工作的专项报告

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        宪法赋予检察机关法律监督职能,由检察机关提起公益诉讼制度是以习近平同志为核心的党中央,着眼健全权力运行制约和监督体系,推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设,推进国家治理体系和治理能力现代化而推出的重大战略举措。其目的在于促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。推进公益诉讼工作是党中央赋予新时代检察机关的一项重大使命,也是法律赋予检察机关的一项重要职责。2017年开展公益诉讼工作以来,在区人大及其常委会的有力监督下,我院公益诉讼工作取得了一定成效。现将公益诉讼工作开展情况汇报如下:

        一、检察机关提起公益诉讼制度的背景和检察公益诉讼工作的重要意义

        我国公益诉讼包含民事公益诉讼与行政公益诉讼两方面。民事公益诉讼,是指人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼,法律规定的机关或者有关组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。行政公益诉讼,是指人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

        党的十八届四中全会决定明确要求:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。201571,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院在北京等13省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护等重点领域开展为期两年的公益诉讼试点,得到了党中央和社会各界的充分肯定。2017523,习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第35次会议,通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。2017627,十二届全国人大常委会第二十八次会议高票通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼制度正式入法。201771日起,检察机关提起公益诉讼制度全面展开。

        (一)检察机关提起公益诉讼制度是新时代贯彻落实党中央重大决策的必然要求。检察机关提起公益诉讼制度是党中央在全面依法治国背景下构建权力监督制约体系所作出的一项重大制度设计。习近平总书记在致第22届国际检察官联合会年会的贺信中特别指出:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。中国检察机关是国家的法律监督机关,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”张军检察长多次强调要深刻领会习近平总书记这一重大论断,抓紧抓实抓好检察公益诉讼工作。20175月至今,最高人民检察院多次召开公益诉讼工作会议并下发系列工作文件,要求各级检察机关深刻认识全面开展公益诉讼工作的重要性和紧迫性,主动适应新形势新要求,积极围绕中央和地方对于加强环境资源和民生保护等相关重要工作部署,针对严重损害公益和国计民生的重大案件履行监督职责,全力以赴抓好公益诉讼工作,要主动向地方党委、人大汇报工作,取得支持。

        (二)检察机关提起公益诉讼制度是新时代强化和完善检察机关法律监督职能的有力抓手。司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线,法律赋予了检察机关维护国家与社会公共利益最后一道防线的权力。长期以来,检察机关的法律监督主要是对审判权的监督,通过对行政诉讼的监督来达到对行政权监督的目的,是间接的、被动的监督。而对于非诉行政权的监督,虽有实践,然立法不足,检察机关对行政权的监督无法放开手脚,致使宪法赋予检察机关的法律监督职能不能完全、充分的发挥。党的十八届四中全会提出:“完善检察机关行使监督权的法律制度。”全国“十四检”会议要求在“十三五”时期“加快完善中国特色社会主义检察监督体系”。民事诉讼法和行政诉讼法的修改,首次在法律上确立了检察公益诉讼制度,通过严格规范的诉讼制度,实现检察机关对行政权的监督,增强监督的有效性和国家强制力保障,丰富和完善了我国检察制度,赋予了检察机关新的时代重任。公益诉讼工作作为新时代检察机关工作新亮点,应当与时俱进,切实做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,忠诚履职,不辱使命。

        (三)检察机关提起公益诉讼制度是新时代促进依法行政和加强公益保护的现实需要。党的十九大强调,建设法治政府,推进依法行政,推进国家治理体系和治理能力现代化。公益诉讼是党中央赋予检察机关促进法治政府建设、推进依法行政的重要制度设计。检察机关在推进公益诉讼工作中,应当讲政治、顾大局,自觉站在法治国家、法治政府、法治社会建设的高度,以公益诉讼工作为切入点,促进行政机关依法行政、严格执法。民事诉讼法的修改建立了有关机关和社会组织提起公益诉讼制度,但这并不是这些主体的法定义务,所以对公共利益的保护力度依旧不足。2014年行政诉讼法修改时并未建立公益诉讼制度,行政机关违法损害公益的行为亦得不到追究。检察机关提起公益诉讼制度的建立,通过设定检察机关提起公益诉讼的法定职责,弥补了行政公益诉讼主体的缺位,使公共利益的保护得到进一步加强,为服务经济发展、保障民生改善、全面建成小康社会提供有力的司法保障。

        二、我院开展公益诉讼工作的主要做法和取得的成效

        我院按照中央、省市区委指示精神和上级检察院工作部署,认真贯彻执行修改后民事诉讼法和行政诉讼法,“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”,着眼于时代要求,着眼于党和国家工作大局,以保护公共利益为核心,以办案为中心,以双赢多赢共赢理念为指导,全面推进公益诉讼工作,实现了良好开局,取得了政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

        (一)加强组织领导,紧抓“一把手”工程。院党组强化对公益诉讼工作的学习和统筹安排,深入学习贯彻习近平总书记关于探索建立公益诉讼制度系列重要讲话精神,认真研判依法治国和司法改革新形势下检察公益诉讼工作新导向新发展,确立了以加强公益保护为核心,实现双赢多赢共赢的新理念。成立公益诉讼工作领导小组,由院党组书记、检察长任组长,院党组副书记、分管检察长任副组长,强化责任意识和担当精神,加强统筹规划、沟通协调和督促指导。定期召开会议,专题研究,解决在开展公益诉讼工作时出现的问题,确保高标准高质量地完成各项工作任务。检察长亲自挂帅,负责办理我区影响重大、复杂案件,并直接部署重要工作、直接过问重大问题、直接协调重点环节、直接督办重要案件,韩某非法占用林地案就是由检察长带头办理的在我区有重大社会影响的案件。

        (二)迎难直上,加大办案力度。自201711月全市检察机关全面开展检察公益诉讼工作以来,我院检察公益诉讼工作遵循“在履职中发现”的工作要求。线索是开展公益诉讼工作的基础,自开展工作以来,各办案组奔走于我区的城市街道、乡间小路,通过调查走访等形式,发现并搜集案件线索、拓展案源,为公益诉讼工作的正式启动做好先期准备。对案件线索逐案进行认真筛选评估,及时区别分类,对有成案价值和可能性的案件线索进行重点跟进,及时纳入公益诉讼办案程序;对未重点跟进的线索进行登记,定期走访,继续跟踪。截至目前,我院行政公益诉讼立案审查18件,依法向行政机关发出诉前检察建议18件,其中,生态环境和资源保护领域13件,食品药品安全领域5件,收到行政机关采纳检察建议并按要求整改回复18件,超额完成省院要求的立案7件、发出诉前检察建议6件的工作任务。督促地方政府完成林地清收还林任务共计39.07亩;挽回、复垦被非法改变用途和占用的耕地共计2213.82平方米,其中基本农田578.94平方米;清理污染和非法占用的河道1.6公里;向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金共计572175.6元。同时,我院办理的韩某于蛇岛老铁山国家级自然保护区核心区违规建设案,因整改效果好、社会影响大,被大连市政法委评为精品案例。

        (三)增加宣传力度,创新监督方式。为进一步宣传检察机关公益诉讼工作维护国家利益和社会公共利益、服务和保障经济振兴发展的职能作用,提升检察公益诉讼制度的社会认知度和影响力,我院民行科组织 “守护公共利益、共建美好家园、大连检察在行动”的法律宣传活动一次、参加我院法制宣传活动一次,通过以案释法、现场宣讲、发放宣传手册等方式,向人民群众、企业商家宣传检察机关行政公益诉讼工作。2018710,我院于辽宁省蛇岛老铁山国家级自然保护区管理局成立了辽宁省首个人民检察院驻国家级自然保护区检察工作站,该站的建立使检察机关的法律监督触角在基层得到了有效延伸,实现了行政公益诉讼与生态环境保护领域行政执法无缝对接,是检察机关积极探索创新行政公益诉讼工作的新办法新途径,并得到社会各界的广泛关注,中央、省、市级新闻媒体均对此做了报道。

        (四)注重一体化机制,借用外脑,强化内外协作。充分发挥检察机关内部一体化优势,加强与上级院的“纵向”工作衔接和本院内设机构间的“横向”协作配合,形成内部一盘棋的工作格局,统筹民行、侦监、公诉、执检、控申检察、案管等部门,逐步建立起公益线索内部移送机制、线索查找信息共享机制、公益案件线索会商等机制。借用外脑,对专业性、技术性强的案件进行协助,更好地完成相关工作。201836,我院主动邀请旅顺口区政府法制办、辽宁省蛇岛老铁山国家级自然保护区管理局、旅顺口区国土资源局、环保局等9个政府行政执法部门入院座谈,建立了工作联络和信息共享机制,有力地推动了我院行政公益诉讼工作的顺利开展。进一步密切与环保、食药监等行政机关以及区人民法院的沟通联系,及时消除行政机关可能对公益诉讼的误解和抵触,最大限度地争取理解和配合,凝聚共识,形成合力,共同推进我区公益诉讼工作稳步开展。

        (五)加强队伍建设,提升工作能力。坚持把思想政治建设放在首位,以习近平总书记全面依法治国新理念新战略为指引,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,认真贯彻落实党中央重大决策部署,进一步增强政治责任感和使命感,牢固树立公益诉讼自信。公益诉讼工作案件涉及领域广、范围大,适用的法律法规专业繁杂,对于办案人员来说,所有工作都是从零开始,办理公益诉讼案件,相当于一并办理自侦、公诉、诉讼监督案件,对办案人员的综合素质有较高的要求。为了更好地开展公益诉讼工作,我院公益诉讼办案小组的办案人员积极参加上级院组织的业务培训、交流研讨,以实学实训增强专业能力,以专业能力促进办案实效。严把公益诉讼案件调查关、证据关、法律关,规范制作法律文书,审慎行使权力,依法规范监督,实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

        三、公益诉讼工作面临的困难与问题

        201711月开展公益诉讼工作以来,我院取得了一定的成绩,但同时,也面临一定的困难与阻力。

        (一)工作机制不健全。检察机关依法监督的行政机关众多,缺乏对行政机关日常执法信息的获取渠道,往往是在媒体曝光、群众举报后,才进入检察机关的视野。目前,与行政机关、政府职能部门、相关社会组织之间的信息共享、工作联动机制尚不健全,不能充分发挥合力作用。

        (二)行政机关对公益诉讼的认同和支持不够,社会公众对公益诉讼的知晓度不高。在行政公益诉讼工作中,作为被监督对象的行政机关主动接受检察机关监督的意识不足,一些行政机关对检察机关提起行政公益诉讼或多或少存在抵触情绪。在法制宣传过程中,明显感觉到人民群众、企业商家对公益诉讼并不知晓,对于检察机关的新职能还很陌生,不能广泛地发挥人民群众、社会各界的积极作用。

        (三)人员配备尚不能满足实际工作需要。公益诉讼案件从收集线索到成案周期长、工作多,但办案人员少,案多人少的矛盾尤为突出,办案人员的办案思维、知识储备等方面还需要不断适应新工作的要求。

        四、下一阶段工作思路和具体措施

        为确保公益诉讼工作在我区全面开展、取得实效,在上级院和区委、区人大、区政府的正确领导、监督和支持下,坚持保护公益与促进社会经济发展并重,坚持加强法律监督与促进依法行政并重,稳步、有序地持续推进此项工作。

        (一)强化思想武装,服务全区发展大局。检察工作是政治性极强的业务工作,也是业务性极强的政治工作。检察机关依法开展公益诉讼工作,更是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的重要制度安排,是决胜全面建成小康社会、开启新时代全面建设社会主义现代化新征程的有力保障。在下一阶段的工作中,我们要切实提高政治站位,努力发挥公益诉讼工作在服务经济发展、保障民生改善、促进法治建设中的应有作用。积极回应人民群众所想、所盼、所急,大力推进生态文明建设,不断满足我区人民日益增长的优美生态环境、保障食品安全的需要。

        (二)把握职能定位,依法全面履职。牢固树立和自觉践行新发展理念,紧紧围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域,以人民群众反应强烈的问题为重点,大力推进公益诉讼工作。坚持以办案为中心,深入摸排案件线索,加强分析研判,注重调查核实,做到精准监督。发挥诉前程序作用,在监督中寻求配合,把促进问题解决作为落脚点。通过发出诉前检察建议的方式,推动行政机关主动纠正违法行为、完善监管制度、堵塞管理漏洞。对经过诉前程序的案件,要密切跟踪监督行政机关的回复情况和整改落实情况,对于没有切实整改、符合起诉条件的,依法及时起诉。充实民行专业队伍,结合司法责任制要求与公益诉讼特点,以专业化职业化的标准完善民行部门的设置和人员配备,强化履职保障。

        (三)发挥联动作用,形成工作合力。要把争取党委、人大和政府的领导、支持放在重要位置,加强汇报沟通,既要把中央、高检院对公益诉讼工作的要求和立法精神汇报、解释到位,又要将个案办理情况、取得的成效及时报告到位。要建立、完善与行政机关、人民法院的沟通协作机制,就办理公益诉讼案件可能出现的各类情况和问题做好沟通协调。按照最高人民检察院、生态环境部、国家发展和改革委员会、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家林业和草原局《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》要求,建立交流会商和研判机制,建立健全信息共享机制,形成推动公益诉讼工作的合力。

        (四)加大宣传力度,提高社会认同感。加大公益诉讼宣传力度,依托检察机关“两微一端”自媒体平台,推送经典案例,以案释法,提高社会公益保护意识和对公益诉讼的认同感,发挥人民群众、社会各界的积极作用,达到“办理一案、治理一片、惠及一方”的效果。

        公益诉讼是检察职能的一项重大调整,开展公益诉讼工作既彰显法治,更关乎民生,既是检察机关的法定职责,更是党中央交给检察机关的一项重要政治任务。我院将继续高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,戮力同心,锐意进取,依法履行法律监督职能,增强责任感、使命感和紧迫感,践行习近平生态文明思想,落实党中央决策部署,以实际行动回应群众对“碧水蓝天”和“舌尖安全”的新期待。

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